EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: ELEMENTO ESENCIAL DE UNA CUBA LIBRE Y DEMOCRÁTICA. El CÓMO Y EL POR QUÉ.

POR: ALBERTO LUZÁRRAGA

I- Introducción.

Este artículo es hijo de una preocupación. Los cubanos siempre hemos tenido vocación constitucionalista, pero pocas veces hemos logrado conservar y defender con éxito lo que creamos. Las pasiones políticas ciertamente son responsables de este resultado, pero en igual medida lo ha sido la falta de comprensión de que las constituciones se mantienen porque el pueblo las defiende, y que la defensa más efectiva no es con las armas y la insurrección. Cuando se llega hasta el punto de ser necesario el uso de las armas, es tarde. Para entonces, ya existe una tiranía reinante que resulta muy difícil de eliminar. Usualmente se llega a la tiranía por falta de solidez institucional. Cuando hay solidez institucional el repudio de la opinión pública a los que pretenden subvertir la libertad es tal, que se hace muy difícil hacer caso omiso de las instituciones e inventar golpes de estado o conculcaciones sistemáticas de derechos. Las sociedades más exitosas del mundo en materia de libertades individuales se manejan así, lo han aprendido en el devenir de su historia.

La mejor defensa institucional, actúa con paciencia y voluntad de continuidad, a través de órganos especialmente diseñados para defender las constituciones y los derechos ciudadanos que garantizan. Esos órganos tienen que ser respetados y defendidos por el pueblo con tanto ahínco como se defendería la misma constitución. En una sociedad civilizada el órgano de control es el Tribunal Constitucional.

Las tiranías dejan una secuela de barbarismo jurídico e ignorancia cívica que resultan muy difíciles de cambiar, pues lo que cuenta no es el respeto a la ley sino la adhesión a una persona o ideología. Para cambiar este estado de cosas es preciso aceptar el principio de que la ley impera, se dicta para el beneficio de la sociedad y no de un grupo, se respeta, y se aplica con igualdad y justicia. En Cuba llevamos cuarenta largos años de practicar lo contrario. Hoy más que nunca es preciso que las nuevas generaciones de cubanos entiendan en que consiste una constitución y como se la hace valer, y ello motiva este artículo.

II- Lo básico.

Las Constituciones tienen un propósito esencial: restringir el poder y encauzarlo por vías predeterminadas. La Carta Magna, Bill of Rights, en el sistema anglosajón y los fueros de Fueros de Vizcaya o de Aragón en el sistema nuestro son antecedentes de la lucha constante del hombre para encauzar y restringir el poder y así gozar de libertad.

El reconocimiento de que hay límites al poder, está transido del sentimiento cristiano de la igualdad de los hombres ante Dios según lo desarrolló la patrística en sus glosas y comentarios al Derecho De Gentes, originalmente concebido por los romanos. De ahí, fórmulas tales como la usada ante el rey una vez que juraba los fueros del Señorío de Vizcaya: "y sabed Señor que cada uno de nos vale tanto como vos y todos juntos valemos más que vos." Contrastemos la dignidad de esta fórmula con la indignidad de entregarse sin establecer límites, a la voluntad omnímoda de un "máximo líder","duce" o cualquiera de los títulos rimbombantes y ridículos que se han dado a sí mismos los tiranos del siglo XX.

La limitación al poder es natural al hombre y la sociedad. Sabemos que somos frágiles y que es necesario precaver. Con el fortalecimiento del estado moderno esta aspiración debió enfrentar nuevos desafíos. Las leyes se multiplicaron debido a la complejidad de las relaciones humanas y los jueces y tribunales aumentaron en número y diversidad, con las inevitables diferencias en la calidad de las personas y de los criterios de aplicación de la ley.

Al mismo tiempo se comenzaron a dictar Constituciones que organizaban el funcionamiento del Estado y sus relaciones con los ciudadanos. El juez se vio ante una disyuntiva: su deber era aplicar las leyes promulgadas y votadas por las autoridades competentes pero a veces esas leyes contradecían los derechos que la Constitución concedía a los ciudadanos o no respetaban la separación de poderes entre los órganos del Estado.

La primera Constitución moderna fue aprobada por los Estados Unidos en 1787 y puesta en vigor en 1789, una vez que la ratificaron los Estados de la Federación. El problema apuntado no tardó en presentarse y el Presidente del Tribunal Supremo en aquél entonces, (1803) magistrado John Marshall razonó que si bajo el artículo 6 de la Constitución ésta era la ley fundamental del país, tenía que primar y por lo tanto, provocar la anulación de otras leyes que contradijesen sus preceptos. Sus colegas en el Tribunal Supremo aceptaron la tesis y así se dictó la famosa sentencia originada en el pleito de Marbury vs. Madison por la cual se obligó al Presidente a cumplir la ley y a no dilatar su ejecución. Fue, el comienzo del Derecho Constitucional moderno.

Desde entonces los sistemas se han perfeccionado y evolucionado. En materia Constitucional existen varios sistemas. En el sistema Inglés el Parlamento es soberano y puede hacer lo que quiera en teoría, pero no lo hace puesto que conculcar derechos establecidos significaría su remoción por el voto. En el sistema americano existe la llamada "revisión judicial" mediante la cual los tribunales ordinarios pueden declarar una ley inconstitucional y suspender su ejecución en tanto el Tribunal Supremo confirma o no, la sentencia del juez o Tribunal. Por esto se le ha llamado sistema de jurisdicción difusa pues aunque la resolución final del asunto compete al Tribunal Supremo, los jueces inferiores pueden conocer y resolver sobre asuntos de Constitucionalidad, y hasta suspender la aplicación de la ley en tanto se decide sobre su constitucionalidad.

Contrapuesto a este sistema existe el llamado sistema de jurisdicción concentrada creado por la escuela austríaca de la que su máximo expositor es el profesor Kelsen. Para esta escuela la jurisdicción difusa es un sistema demasiado amplio. Bajo su concepción, existe un Tribunal Constitucional que conoce exclusivamente de cuestiones Constitucionales y que, además, es el único facultado para hacerlo.
Kelsen lo llama "legislador negativo" porque su función, consiste en declarar: la ley, sí se ajusta a la Constitución en cuyo caso no hay nada que hacer; o no se ajusta, en cuyo caso la ley se anula. Contrario al sistema americano este sistema en su concepción pura, no admite la suspensión de la ejecución de la ley en tanto no exista una declaración de inconstitucionalidad.

Y en fin, existen los sistemas híbridos que crean un Tribunal especializado para decidir asuntos de constitucionalidad; pero conceden a los jueces o tribunales ordinarios la facultad de no aplicar la ley vigente en casos de duda (deben entonces consultar al Tribunal Constitucional) o en aquellos casos en que la Constitución es específica pues legisla y establece un derecho que la ley aplicable al caso "sub judice" contradice o vulnera.

Todos los sistemas coinciden en dos principios fundamentales: respeto a las decisiones del Tribunal e independencia absoluta de éste, no sólo de los poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado sino incluso del Poder Judicial, pues se configura usualmente como Tribunal Especial.

III- Breve Historia del Tribunal Constitucional en Cuba.

En el caso cubano se ha seguido el sistema de jurisdicción concentrada con modificaciones, de modo que nunca existió un sistema austríaco puro. Nuestro sistema fue un híbrido y un híbrido criollo, bien concebido y desarrollado para su época. (Sentido jurídico no nos ha faltado lo que nos ha faltado es la voluntad continuada de someternos a nuestro propio sistema) A priori diremos que un sistema de este tipo es el que conviene restablecer en Cuba. Por cuarenta años hemos carecido de tradición jurídica y de jueces escogidos imparcialmente. No cabe pues dar facultades amplias a cualquiera.

Sin embargo, podemos decir y con orgullo que fuimos uno de los primeros países en implantar el control judicial de la legislación, pues la primera ley estableciendo el recurso de Inconstitucionalidad data del 31 de marzo de 1903, o sea, al año escaso de establecerse la República y plasmó el recurso autorizado por el art. 83 de la Constitución de 1901. Esta ley fue sustituida por la del 31 de mayo de 1949 que desarrolló los principios contenidos en los artículos 182, 183 y 194 de la Constitución del 40. En realidad al dictar nuestra primera ley nos adelantamos al sistema austríaco que sólo surgió como escuela en los años 20.

Los constituyentes del 40 arrastraban el recelo justificado de que la Constitución no se cumpliera y deviniese en un documento retórico. A fin de paliar este peligro se autorizó una gama muy amplia de recursos de inconstitucionalidad, y se creó un sistema de complejidad notable. La ley de 1903 reservaba al Tribunal Supremo las cuestiones de constitucionalidad. La Constitución del 40 creó el Tribunal de Garantías Constitucionales y Sociales pero no lo diseñó como Tribunal independiente sino como una Sala del Tribunal Supremo, integrada por quince magistrados para decidir cuestiones constitucionales y de nueve para cuestiones sociales. La delegación ambigua de jurisdicción para conocer"cuestiones sociales" creó muchos problemas según veremos más adelante.

Hubo errores técnicos. La falta de independencia del Tribunal hizo que no fuese plenamente capaz de controlar al Poder Judicial si no aplicaba la ley o violaba la Constitución. Una de las facultades de un Tribunal Constitucional debe ser la de anular sentencias de cualquier órgano del Poder Judicial (aún del Tribunal Supremo) si se prueba que en los asuntos sometidos a ellos se ha violado la Constitución. Por ejemplo, supongamos que un juez o tribunal haya negado arbitrariamente a la parte recurrente el derecho a practicar pruebas y que por ello se la coloca en estado de indefensión, violándose así las garantías procesales establecidas por la Constitución. En este caso el Tribunal Constitucional anularía la sentencia que confirmase la original, aunque fuese emitida por el Tribunal Supremo.

Ahora bien, bajo el sistema establecido por la Constitución del 40 imaginemos al Tribunal Supremo terminando de dictar una Sentencia que confirma la de un juez subalterno y constituyéndose después en Tribunal Constitucional a fin de conocer sobre la anulación de sus propios actos. El absurdo no requiere mayor explicación.

Como anunciamos, otro error de envergadura fue ocasionado por el artículo 182.f de la constitución del 40 que incluyó dentro de la competencia del Tribunal "las cuestiones de legislación social que la Constitución y la ley sometan a su consideración." La ley orgánica del Tribunal de Garantías Constitucionales y Sociales fue dictada en 1949 para regular en detalle los recursos establecidos en la Constitución y el funcionamiento del Tribunal.

No tuvo una redacción feliz. En su art. 13 incluyó dentro de la esfera de competencia del Tribunal de Garantías las reclamaciones por despidos, retiros, descanso retribuido, excedencias, escalafones, sindicación, contratos de trabajo, etc. No contenta con una lista detallada añadió: "y en general todas las que versen sobre cuestiones de carácter social y de relaciones entre patronos y obreros." Esto creó un volumen tal de asuntos que de hecho el Tribunal de Garantías se convirtió en un Tribunal Laboral, con el consiguiente retraso del desarrollo de las cuestiones puramente constitucionales.

No es necesario explicar que para las cuestiones obrero-patronales existen los Tribunales Laborales, regulados en muchos países como Tribunales especializados. Pero lo peor a nuestro juicio fue el desvío del Tribunal de su función primordial. Se privó al pueblo de una educación en cuestiones constitucionales a través de una jurisprudencia copiosa que fallase sobre lo que tenía que fallar como tema principal: derechos individuales y relaciones entre los poderes del Estado.

Aunque sin duda hubo buenas sentencias, que versaron sobre los derechos y garantías consagradas por la Constitución, fueron relativamente pocas en número. Por su relativa escasez estos temas no cobraron suficiente importancia en la conciencia popular ni en la del Tribunal en sí. El efecto se palpó a raíz del 10 de marzo cuando por una votación de 10 contra 5 el Tribunal de Garantías (por sentencia #127 de 17 de agosto de 1953) desestimó el recurso interpuesto por 25 ciudadanos contra los Estatutos Constitucionales promulgados por Batista; sin que esta decisión conllevase el mismo grado de censura popular que el golpe del 10 de marzo y sin que se resintiese el funcionamiento del tribunal que siguió operando como si no hubiese faltado a su razón esencial de ser.

Es justo, sin embargo, reconocer que el voto de la minoría declaró que la Ley Constitucional de
4 de abril de 1952 "es inconstitucional y no podrá aplicarse en ningún caso ni forma, debiendo ser derogada....por quebrantar los principios de soberanía popular innatos en el pueblo cubano....violar el contenido total de la Constitución de 1940 que no ha sido derogada, su articulado, su esencia, sus principios y razón de ser, y en suma por no provenir de órgano legitimado para hacerlo."

En cuanto a los recursos admitidos por la Constitución, la ley de 1949 al desarrollarlos creó diversos problemas debido a algunas fallas de rigor científico. El proyecto de ley original sufrió modificaciones poco felices en el Senado y la ley finalmente aprobada adolecía de defectos técnicos al extremo de que algún autor comentó que ciertos de sus preceptos eran inconstitucionales. Sea ello o no cierto, constituyó un adelanto y los defectos eran fácilmente subsanables.

De lo que no cabe duda es que la Constitución y la ley complementaria de 1949 no hicieron la distinción técnica entre el recurso de amparo constitucional y el recurso de inconstitucionalidad puro. Esta distinción es muy útil porque el amparo permite a la persona afectada instar para que se proteja su derecho sin que la sentencia tenga que anular la ley, sino solamente los actos específicos que afectaron sus derechos. Por el contrario el recurso de inconstitucionalidad anula la ley para todos y es radical en sus efectos, pues no matiza aquellas situaciones en que la inconstitucionalidad puede surgir de circunstancias especiales del caso y no de la ley en sí.

La ventaja del amparo para la parte actora es obvia. Cuando se trata de anular una ley "erga omnes" las cosas se complican pues el Estado tiene interés en preservar la seguridad jurídica y por ello usualmente se hace parte en el proceso e impugna los argumentos del actor. La consecuencia es que una controversia relativamente simple puede convertirse en un pleito muy complicado, aunque en la práctica esto se evitaba restringiendo la causa de pedir. Otras legislaciones civiles han ampliado los efectos del amparo, facultando al Tribunal para que de "motu proprio" pueda suscitar la cuestión de inconstitucionalidad y anular la ley "erga omnes" o sea, vinculando a todos una vez que haya dictado sentencia sobre el caso particular. En este caso el Tribunal actuaría basándose en la equidad, pues habría percibido que en el caso planteado la violación de derechos constitucionales se basaría no en las circunstancias del caso particular sino en la esencia de la ley impugnada.

No sólo carecía la Constitución del 40 de esta distinción útil sino que abría la puerta a recursos muy peligrosos desde un punto de vista político y de seguridad jurídica. Nos referimos al llamado recurso por 25 ciudadanos establecido por el art. 194.b de la Constitución del 40 y desarrollado por la ley del 49 bajo el título de "acción pública." Según este recurso cualesquiera 25 ciudadanos en pleno disfrute de sus derechos podían impugnar la constitucionalidad de cualquier ley aún sin que en lo personal hubieran sufrido daños.

Se trataba de un recurso formal que por su naturaleza tenía que ser extremadamente técnico y por ende fuera del alcance de 25 ciudadanos comunes. Era pues un recurso para abogados, pero posible con sólo allegar 25 firmas de cualesquiera personas. Por ello se prestaba a ser usado con fines políticos simplemente para entorpecer la labor legislativa o ganar notoriedad. Tenía su mérito libertario [de hecho la impugnación de los estatutos de Batista se basó en este recurso] pero hubiera sido mejor ponerlo en manos de un funcionario del tipo de un "ombudsman" o defensor del pueblo, que recibiese la instancia de los 25 ciudadanos. Otra alternativa hubiera sido restringirlo a temas constitucionales de contenido orgánico.

Sin embargo, el sistema de consulta de jueces y Tribunales ordinarios al Tribunal de Garantías en caso de dudas sobre constitucionalidad de leyes, (art. 182.b Const. 40) sí merece aplauso, ya que tendía a crear uniformidad de criterio y mejor comprensión de la Constitución. Se usó profusamente por los jueces y recalcó un principio importante: el deber de velar por el cumplimiento de la Constitución es una función que compete a todo el Poder Judicial, aunque sólo pueda decidir en forma vinculante el Tribunal Constitucional.

En resumen, es justo decir que la Constitución del 40, desde el punto de vista de apertura y de facilitar la defensa de los derechos individuales, tuvo la preocupación de hacerlo, lo hizo, y fue generosa hasta llegar a la si se quiere exageración; pensando seguramente los constituyentes que cuantas más vías quedasen abiertas, mejor. Como apuntamos, este error era subsanable en la práctica mediante la jurisprudencia. Los errores esenciales fueron: no hacer independiente al Tribunal y recargarlo con cuestiones laborales que claramente competían a Tribunales del Trabajo, creados especialmente para esos menesteres.

IV- Recomendaciones para el Futuro.

Uno de los problemas de la nueva Cuba va a ser su falta de instituciones y la falta de reflexión sobre como crearlas y mantenerlas. Se habla de restablecer el estado de derecho, con mucho énfasis retórico pero con poca preocupación por saber en que consiste y como se logra.

No nos cansamos de repetir: los malos hábitos jurídicos hay que sustituirlos por buenos hábitos. Cuarenta años de arbitrariedad administrativa requieren un esfuerzo inmenso de re-educación ciudadana y para lograrlo es preciso involucrar a toda la sociedad. La libertad exige que se demanden los derechos y que se exija a los funcionarios que sirvan al pueblo y cumplan la ley.

La mentalidad de obediencia temerosa tiene que ser sustituida por la de exigencia respetuosa.

El estado de derecho, no es cosa de abogados es cosa de ciudadanos y por ello compete a todo el cuerpo social entender lo esencial del sistema fin de poder exigir que se cumpla.

Sin limitaciones al poder y sin medios de hacerlas efectivas caeremos de nuevo en el caudillismo o peor
aún en un simulacro de democracia, rico en formas y pobre en el fondo. Como expusimos al comienzo, no cabe duda que la pieza central de un sistema de limitación del Poder tiene que ser el Tribunal Constitucional. Aceptada esta premisa es lógico dotarlo del máximo de independencia y prestigio.

Si la Constitución es la Carta Fundamental y por ello merece un lugar especial, el Tribunal es la concreción viviente de la Constitución.

El Tribunal debe ser respetado profundamente y respetarse a sí mismo. Sus decisiones tienen que estar bien fundadas y deben desenvolver la Constitución y no crear ni descubrir nuevos derechos u obligaciones so pretexto de interpretación, lo cual debe quedar bien claro en la ley Orgánica que lo autorice.

Procesalmente, la ley que lo habilite tiene que ser clara y los recursos sencillos y asequibles al común de los letrados y/o ciudadanos. La Constitución del 40 tenía un gran precepto en su artículo 194 al decir: "en todo recurso de inconstitucionalidad el tribunal resolverá siempre el fondo de la reclamación" y más adelante abundaba en igual idea estableciendo que si existiesen defectos de forma en el planteamiento del recurso, se concediese un plazo para su subsanación. Se trata de resolver problemas y no de echarlos a un lado mediante argucias procesales. Igualmente la denegación de admisibilidad de un recurso tiene que hacerse como se hacía, por resolución fundada. El ciudadano debe saber por qué no se acepta su recurso.

Los principios enunciados conllevan las recomendaciones siguientes:

1-Separación del Tribunal del resto del Poder Judicial.

2- Monopolio de la facultad de decidir que actos jurídicos son o no son Constitucionales.

3 Restricción de su función a asuntos exclusivamente, incluyendo conflictos entre los órganos del estado.

4-Obligación de decidir siempre sobre el fondo de la cuestión.

5-Facultad de anular leyes o resoluciones administrativas, sentencias judiciales y/o sus efectos cuando vulneren la Constitución. Facultad de suspender, previo cumplimiento de los requisitos del caso, la ejecución de actos o de sentencias firmes.

6- Vinculación de todo el Poder Judicial a la salvaguardia de los Derechos Constitucionales. Los jueces estarían obligados a aplicar la Constitución cuando ésta es específica y legisla, y a suscitar la cuestión de constitucionalidad cuando estimen que la ley aplicable contiene una vulneración clara de derechos constitucionales. En esos casos podrán suspender el proceso y elevar los autos al Tribunal Constitucional. Asimismo se mantendría el sistema de consulta para aquéllos casos en que sólo existiesen dudas.

7-Reglas procesales simplificadas para aquéllos casos en que la intervención del Tribunal precise hacerse rápidamente, pues de lo contrario se producirían perjuicios irreparables. Condena en costas y hasta multas a las partes, acompañada de reprensión a los letrados y pérdida de honorarios por el uso frívolo de esta vía expedita.

8-El recurso continuaría sujeto a un trámite previo de admisibilidad que significa simplemente un examen a priori de su posible mérito como cuestión constitucional, sin entrar a fallar sobre el fondo. El objeto es pasar por un tamiz los recursos para que el Tribunal no se vea abarrotado de recursos frívolos que impidan su buen funcionamiento. El recurso sería admitido a trámite o denegado mediante resolución fundada. Se mantendría así nuestra tradición jurídica que no admite la simple denegación sin causa explícita, a diferencia de otros sistemas, incluido el de Estados Unidos que sí la permiten. Asimismo se facilitaría la subsanación de defectos formales, de modo que no se pierda la facultad de recurrir por errores achacables a los que preparan el recurso.

9- El Tribunal no conocería de los hechos en asuntos que se suscitaran dentro de actuaciones judiciales. No es un Tribunal de apelación. Solamente conocería de las cuestiones constitucionales que puedan afectar las actuaciones judiciales y hacerlas susceptibles de anulación por violar garantías constitucionales.

10- Habilitación del recurso de amparo como nuevo elemento de protección. Conservación de la acción de inconstitucionalidad absoluta con declaración de nulidad "erga omnes" para uso de los ciudadanos particulares siempre de que existan daños efectivos sufridos por el actor. Habilitación del recurso de inconstitucionalidad formal aunque no existan daños, sujeto a un sistema de control como el descrito con anterioridad, i.e. revisión e interposición por un ombudsman o defensor del pueblo

11- Nombramiento de magistrados por un sistema que bien pudiera ser similar al de ternas consagrado por la Constitución del 40 en su artículo 180, añadiendo la confirmación del Senado. Los magistrados serían inamovibles y habría que decidir si el cargo es vitalicio o por un período considerable de tiempo, aunque limitado.
En los comienzos nos inclinaríamos por un sistema de tiempo limitado, que a su vez podría sufrir reducciones en el término, en el caso de los primeros nombramientos, suponiendo que éstos hayan sido hechos por un gobierno de facto. Tal vez se pensará que un gobierno de facto no debe hacer nombramientos pero si dicho gobierno, acepta auto-restringir sus poderes nombrando a un Tribunal Constitucional ello sería un paso de avance y no de retroceso. Los así nombrados organizarían el sistema y deberían ser ratificados en sus cargos o cesar en ellos de acuerdo con lo que determine el órgano competente establecido por un régimen democrático debidamente electo.

12-- Dotación amplia de recursos para organizar Salas y tener suficientes Magistrados a fin de que el despacho de asuntos sea expedito. Dado que una forma de estrangular la justicia es por asfixia económica, esta dotación deber figurar por ley como elemento impostergable y prioritario en los presupuestos que se aprueben. El pueblo debe apreciar que la justicia es rápida y efectiva si se pretende que respete y defienda sus instituciones.

13- Sanción (incluida como precepto constitucional) de separación del cargo e inhabilitación vitalicia para desempeñar un cargo público a todo miembro del Poder Ejecutivo o las fuerzas del orden (Policía o Ejército) que rehuse directa o indirectamente acatar lo dispuesto por una Sentencia firme o un mandamiento del Tribunal, expedido con arreglo a derecho. Igual sanción se aplicará a aquéllos que coadyuven directa o indirectamente a dicha resistencia. Este requisito draconiano es necesario en el período de transición. Una generación más tarde tal vez no sea necesario.

14--Remuneración adecuada para los magistrados que deben percibir un buen sueldo en función de la importancia de su cargo. Prohibición de actividades y afiliaciones políticas durante el ejercicio de su cargo. Idem respecto a afiliaciones comerciales. Inmunidad para los magistrados respecto a pleitos, reclamaciones, indemnizaciones, etc. planteadas por terceros con motivo de actos realizados o sentencias dictadas durante el ejercicio del cargo.

Estas recomendaciones sólo son un resumen de lo esencial. No pretendemos otra cosa que divulgar lo esencial. Pero, queridos compatriotas, mediten sobre el tema. O retórica constitucional, o Constitución aplicada. Esa y no otra es la disyuntiva.

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